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镇改市是老大大的更动难题,小城市和商场拉动

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镇改市看似容易,实际上是一个非常大的改革难题,牵一发而动全身

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁:

李铁 图/受访者提供

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657个城市要涵盖7.1亿城镇人口,中国的城市数量太少了。在国外的许多国家,一般两三千人或者三四千人,就可以成为一个城市,而我们国家的城镇算是一个行政区。所以在这种情况下进行乡镇改革就是个特别重要的探索。

小城镇牵动大改革

李铁 图/受访者提供

文:《小康》记者 鄂璠

——专访中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁

本刊记者/程昕明 胥大伟

从过去到现在,再看未来,中国推进城镇化最大的难点在哪里?在城市化问题专家、国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来,最大的难点在于制度障碍,只有通过改革,才能破除传统体制对城乡和城镇间要素的约束和限制,城镇化带动内需增长的潜力才能得到真正释放。

本刊记者/程昕明 胥大伟

发于2019.5.20总第899期《中国新闻周刊》

培育小城市,探索目的在于释放城市活力

发于第899期《中国新闻周刊》

2018年中国改革开放40周年之际,李铁专门撰写了一篇回顾文章,名为《从小城镇到城镇化战略,我亲历的改革政策制定过程》。

《小康》:我们注意到,1995年出台的《小城镇综合改革试点指导意见》,和1998年十五届三中全会提出的“小城镇,大战略”,都在强调“小城镇”,为什么要以小城镇作为突破口?

2018年中国改革开放40周年之际,李铁专门撰写了一篇回顾文章,名为《从小城镇到城镇化战略,我亲历的改革政策制定过程》。

在中央有关部门任职期间,李铁多次主持和参与中共中央、国务院有关城镇化政策文件的起草、制定。而如今作为经济学家,在几十年的实践和思索中,他对城镇化问题形成了独到的思考。

李铁:的确,在后来的城镇化研究中,很多人不理解,为什么当时中央提出“小城镇,大战略”,特别是一些经济和规划工作者,他们认为城镇化政策重点不应该是积极发展小城镇,而应该是发展大城市,可是谁也不去追问。当时城镇化的提法还比较禁忌,户籍问题更没人敢提。几千年来确保农产品供给问题似乎成为一种现实的担忧,已经形成的城乡福利上的二元差距,更是各级城市政府不愿意推进户籍管理制度改革的借口。只有在小城镇,因为福利差距没有那么大,基础设施和公共服务条件没有那么好,与农村有着天然的接壤和联系,而且许多乡镇企业又直接办在小城镇,在这里实现有关城镇化的一系列体制上的突破,应该引起的社会波动比较小。

在中央有关部门任职期间,李铁多次主持和参与中共中央、国务院有关城镇化政策文件的起草、制定。而如今作为经济学家,在几十年的实践和思索中,他对城镇化问题形成了独到的思考。

此次接受《中国新闻周刊》专访,李铁谈及城镇化改革中的一些深层次矛盾以及诸多悬而未决的问题,其中有不少观点尚属首次披露。

中央政府把小城镇发展作为中国城镇化战略的龙头提出来后,一系列城乡发展中的制度性障碍和矛盾开始从小城镇得到突破和缓解。2000年中央11号文件明确了小城镇在城镇化发展中的地位和作用,那段时间是对我国小城镇和城镇化发展认识提高的一个黄金时期。随着中国城镇化的迅速发展,我们看到的不仅仅是小城镇的发展,中小城市、大城市的发展更为迅速。

此次接受《中国新闻周刊》专访,李铁谈及城镇化改革中的一些深层次矛盾以及诸多悬而未决的问题,其中有不少观点尚属首次披露。

小城镇催生特大镇

《小康》:在城镇化过程中,很多地方出现了发达乡镇“责任大、权力小、功能弱”的问题。2010年底,浙江省在全国率先做出开展小城市培育试点的战略决策,通过强镇扩权和体制创新,让27个首批入选的小城市培育试点镇拥有与其经济社会发展相匹配的财权、事权,推动它们成为人口集聚、产业集群、结构合理、体制创新的现代新型小城市。在您看来,这样的探索具有怎样的价值?

小城镇催生特大镇

中国新闻周刊:小城镇兴起的原因是什么?

李铁:1995年我们在全国抓的57个小城镇综合改革试点,实际上和浙江2010年底开展的小城市培育试点工作差不多,这次改革试点到1998年国家体改委撤销后,就半途而废了。后来浙江的小城市培育试点实际上是对于全国57个小城镇综合改革试点思路的推进。这个探索的意义何在呢?

中国新闻周刊:小城镇兴起的原因是什么?

李铁:上世纪80年代有一批小城镇发展得很快,比如浙江的龙港,率先开始农民建镇,号称全国第一个“农民城”。当时发达地区的县域经济占主导地位,大约占了70%的天下,主要是以乡镇企业的发展为基础。

我国有657个城市,已经统计为城镇化的人口到2012年底达到7.1亿人。657个城市要涵盖7.1亿城镇人口,显然城市的比重相对于人口来说不相适应,中国的城市数量太少了。在国外的许多国家,一般两三千人或者三四千人,就可以成为一个城市,而我们国家的城镇算是一个行政区。所以在这种情况下进行乡镇改革就是个特别重要的探索。

李铁:上世纪80年代有一批小城镇发展得很快,比如浙江的龙港,率先开始农民建镇,号称全国第一个“农民城”。当时发达地区的县域经济占主导地位,大约占了70%的天下,主要是以乡镇企业的发展为基础。

其实小城镇的发展还是源于改革后农民有了大量的剩余劳动时间,同时由于城市改革的严重滞后,传统的计划经济管理体制对城市的管制非常严厉,导致大量的城市要素、技术要素、资本要素流向管制相对薄弱的小城镇。

《小康》:探索的目的是什么?

其实小城镇的发展还是源于改革后农民有了大量的剩余劳动时间,同时由于城市改革的严重滞后,传统的计划经济管理体制对城市的管制非常严厉,导致大量的城市要素、技术要素、资本要素流向管制相对薄弱的小城镇。

1984年的中央4号文件提出农民可以自带口粮进城经商办企业,意味着限制城乡人口流动这个口子在小城镇放开了。各种管制都在放松,所以那个时候县域经济主要是镇以下的经济发展尤其活跃。说得好听就是全国出现了乡镇企业发展的高潮,说得不好听是“村村点火、处处冒烟”。在这一段时间农村兴办各类企业处于严重的无序状态,但这种状态有它的市场活力,对未来的中国城乡经济发展的格局产生了深远的影响。

李铁:探索的最基本目的是如何释放中小城市活力。

1984年的中央4号文件提出农民可以自带口粮进城经商办企业,意味着限制城乡人口流动这个口子在小城镇放开了。各种管制都在放松,所以那个时候县域经济主要是镇以下的经济发展尤其活跃。说得好听就是全国出现了乡镇企业发展的高潮,说得不好听是“村村点火、处处冒烟”。在这一段时间农村兴办各类企业处于严重的无序状态,但这种状态有它的市场活力,对未来的中国城乡经济发展的格局产生了深远的影响。

中国新闻周刊:特大镇又是如何产生的?

按照中国的城市管理体制和资源按城市等级集中的流向,行政等级越高的城市获取的资源越多,行政等级越低的城市或城镇可获取的资源越少。即使在行政等级较低的一些小城市或小城镇,改革开放之初,由于具备了要素进入门槛低和体制相对优越的有利条件,发展也十分迅速。但是在传统的城市等级管理体制下,自己所创造的公共剩余,必须按照制度规则,全部或大部分上缴给上级城市政府。

中国新闻周刊:特大镇又是如何产生的?

李铁:这么多的乡镇企业,上交了税收之后,会有一部分剩余留在镇里,为小城镇的基础设施建设创造了很好的条件。那个时候兴起了很多赫赫有名的大镇,一直到现在经济发展的活力仍然十足,甚至超越了少部分地级城市。如东莞的虎门镇、长安镇,江苏的盛泽镇,浙江温州的柳市和龙港镇等。有的镇已经接近上百万人口,有的镇几十万人口。据统计,全国建成区5万人以上的镇有1100多个。这么多不同规模的镇,在很长一段时间都是经济发达地区农村最积极、最活跃的一种空间载体。

再比如,城市管理农村最有效的方法是可以迅速地通过行政管辖权来低价征收农村的土地资源。尽管中央政府一再强调城乡统筹发展,强调城乡一体化,但是作为城市的决策者,一定会把大量的资源投向城市,并通过低价征用土地的“以地生财”模式来获取城市的发展资金。

李铁:这么多的乡镇企业,上交了税收之后,会有一部分剩余留在镇里,为小城镇的基础设施建设创造了很好的条件。那个时候兴起了很多赫赫有名的大镇,一直到现在经济发展的活力仍然十足,甚至超越了少部分地级城市。如东莞的虎门镇、长安镇,江苏的盛泽镇,浙江温州的柳市和龙港镇等。有的镇已经接近上百万人口,有的镇几十万人口。据统计,全国建成区5万人以上的镇有1100多个。这么多不同规模的镇,在很长一段时间都是经济发达地区农村最积极、最活跃的一种空间载体。

它们有以下几个特点:第一,有活力;第二,对农村经济发展的作用明显;第三,传统的体制管理相对薄弱;第四,由于没有那么多的机构和行政管理负担,办事效率非常高。

而实际上,真正能吸纳劳动力的中小企业基本都集中在县以下,这些镇吸引了这么多的外来人口,这么多的劳动力和企业,但是财政上来以后却无法进行自我改造、发展经营,也无法完善对外来农民工的服务,这是第一个问题。

它们有以下几个特点:第一,有活力;第二,对农村经济发展的作用明显;第三,传统的体制管理相对薄弱;第四,由于没有那么多的机构和行政管理负担,办事效率非常高。

上世纪90年代末,中央11号文件确定了要保护耕地,采取号称史上最严格的土地管理政策。首先就把刀砍向了全国的乡镇小城镇经济。那时候全国8000多个开发区,有6000多个县以下的工业区被强制取消,仅保留2000多个县以上的开发区。即便如此也没有妨碍这些乡镇继续发展。那时候我们叫大镇,也是最著名的特色小城镇,如童装镇、纽扣镇、低压电器镇、印刷小镇等等,这些小城镇在全国有很大的影响力,都形成了一定的规模,外来人口比重较大,后来就管它叫特大镇。

第二,我们谈城镇化的问题,不是简单的城乡关系问题,而是城市平等发展权的问题。我们国家城市等级化的管理,实际上是遏制中小城市活力的一个重要因素,上级政府运用行政手段来限制下级政府的发展已经成为普遍现象。

上世纪90年代末,中央11号文件确定了要保护耕地,采取号称史上最严格的土地管理政策。首先就把刀砍向了全国的乡镇小城镇经济。那时候全国8000多个开发区,有6000多个县以下的工业区被强制取消,仅保留2000多个县以上的开发区。即便如此也没有妨碍这些乡镇继续发展。那时候我们叫大镇,也是最着名的特色小城镇,如童装镇、纽扣镇、低压电器镇、印刷小镇等等,这些小城镇在全国有很大的影响力,都形成了一定的规模,外来人口比重较大,后来就管它叫特大镇。

“镇改市”难落地

中国的等级化城镇管理体制的最大特点是,可以通过行政手段从低等级的城镇中获取资源,也可以利用等级优势获取计划经济更多的供给资源,高等级城市获取的资源越多,城市居民所享受的公共福利也就越多。而这些福利一旦固化,就形成了既定的利益格局。

“镇改市”难落地

中国新闻周刊:镇改市是在什么背景下提出的?

所以,有了平等的发展权,才有可能获得更多的市场要素,才能按照市场的方式来促进发展,才能更多地形成城市发展的活力,这点我觉得是非常重要的。

中国新闻周刊:镇改市是在什么背景下提出的?

李铁:镇是中国最基础的一个行政单元,但是它在管理体制上具有特别强的优势。“镇改市”的提出,其实是符合城市发展规律的一个自然的提法,一个城镇的镇区人口这么多了,还叫镇是否合适?

“关键的设市问题仍未得到解决”

李铁:镇是中国最基础的一个行政单元,但是它在管理体制上具有特别强的优势。“镇改市”的提出,其实是符合城市发展规律的一个自然的提法,一个城镇的镇区人口这么多了,还叫镇是否合适?

镇实际上是中国城市化的一个特色,在国外就叫“市”。中国14亿人口,城镇人口8.3亿,一共才有670多个城市。城市数量和城镇化人口严重不匹配。意大利几千万人口,1万多个城市,美国也类似。

《小康》:1995年的全国57个小城镇综合改革试点和2010年底的浙江小城市培育试点,算是对于平等发展权的探索吗?

镇实际上是中国城市化的一个特色,在国外就叫“市”。中国14亿人口,城镇人口8.3亿,一共才有670多个城市。城市数量和城镇化人口严重不匹配。意大利几千万人口,1万多个城市,美国也类似。

理论上讲,人口达到一定规模就可以设市,但是我国对设市的限制性要求远远超出其他国家,原因在于设市就要有设市的标准。城市有了一定的行政等级,就要匹配相应的机构管理人员,就一定会增加行政管理成本,导致行政开支过大,这是我们现在比较担忧的问题。

李铁:这还不算是简单的平等发展权的问题,只能说是在现有体制下放松了一点权限、增加了一点活力,但还都难以坚持下来,这是目前看来比较大的问题。

理论上讲,人口达到一定规模就可以设市,但是我国对设市的限制性要求远远超出其他国家,原因在于设市就要有设市的标准。城市有了一定的行政等级,就要匹配相应的机构管理人员,就一定会增加行政管理成本,导致行政开支过大,这是我们现在比较担忧的问题。

中国新闻周刊:大镇在发展中遇到哪些瓶颈?

尤其值得一提的是浙江开展的小城市试点,就是力图重新划分市镇的事权,为新兴的以建制镇为基础的中小城市发展提升活力。然而政策还是仅停留在地方层面,关键的设市问题仍未得到解决。

中国新闻周刊:大镇在发展中遇到哪些瓶颈?

李铁:对于这些大镇来讲,不管设不设市,它都是一个城市,但是面临着几大问题的约束。

《小康》:今年也是国家发改委城市和小城镇改革发展中心成立的第15个年头,这些年来,您和您的团队曾帮助各级城镇政府制定了几百个经济社会发展、空间和土地利用规划,对于浙江的城镇化探索,您和您的团队给他们提出过哪些建议?

李铁:对于这些大镇来讲,不管设不设市,它都是一个城市,但是面临着几大问题的约束。

第一,它没有相应的管理权限。因为我国的行政管理权限是按等级分配的。比如说省会城市、副省级城市、地级市、县级市,严格受到等级管理约束,有了这个等级才有一定的权限、管理机构、人员编制和财政支出。这么多的大镇创造了这么高的收益,容纳了这么多人口的就业和生活,但是它没有相应的管理权。一个镇面对着几十万的人口,大部分治理的权限都要等上面来决定,没有及时处置权和决策权,这是发展中的一个大问题。

李铁:首先,因为现在小城镇试点的体制并没有改,只是把权利有限地释放了一些,如果想进行更进一步的改革,就可以直接审批设市,因为县级市的审批权在中央、在国务院、在民政部,但是镇的审批权在省,既然省里面改革,新设市不一定非要设县级市,设立县辖市不就可以了吗?设立了县辖市,就意味着有了审批权,那为什么不设县辖市呢?

第一,它没有相应的管理权限。因为我国的行政管理权限是按等级分配的。比如说省会城市、副省级城市、地级市、县级市,严格受到等级管理约束,有了这个等级才有一定的权限、管理机构、人员编制和财政支出。这么多的大镇创造了这么高的收益,容纳了这么多人口的就业和生活,但是它没有相应的管理权。一个镇面对着几十万的人口,大部分治理的权限都要等上面来决定,没有及时处置权和决策权,这是发展中的一个大问题。

第二没有财权。据我了解,现在接近百分之百的大镇,一大部分财权在上级政府手里。绝大部分特大镇连金库都没有,挣的钱都交给了上级政府,要花一笔钱还得从上往回要,严重影响了这些城镇自身的决策和基础设施建设。

第二,设市涉及的机构和编制问题,省里可以根据情况自行决定。

第二没有财权。据我了解,现在接近百分之百的大镇,一大部分财权在上级政府手里。绝大部分特大镇连金库都没有,挣的钱都交给了上级政府,要花一笔钱还得从上往回要,严重影响了这些城镇自身的决策和基础设施建设。

上级政府拿了这笔钱并没有把这些钱投入到这个镇去使用,而是用于县里的发展和自己的城市建设,等于拿小城镇的钱来盖县城的房子。例如温州苍南的龙港镇,它创造的财政收入占全县的40%,它只留了不到10%。上级政府所在地苍南县城建设得很漂亮,龙港虽然也取得了很大的发展,但是基础设施建设和公共服务相比于苍南县城要差很多。因为它没有这个权力,没有更多财政剩余,这个对镇里来讲是发展中面临的最大问题。

第三,可以调整一下县辖市的管理关系,归省里直管,避免县级、地级这两个层级的政府对它的行政剥夺,让市场的权利更加完备,真正实现“小政府、大社会”的发展模式。

上级政府拿了这笔钱并没有把这些钱投入到这个镇去使用,而是用于县里的发展和自己的城市建设,等于拿小城镇的钱来盖县城的房子。例如温州苍南的龙港镇,它创造的财政收入占全县的40%,它只留了不到10%。上级政府所在地苍南县城建设得很漂亮,龙港虽然也取得了很大的发展,但是基础设施建设和公共服务相比于苍南县城要差很多。因为它没有这个权力,没有更多财政剩余,这个对镇里来讲是发展中面临的最大问题。

第三是资源的供给。由于计划体制的资源是自上而下分配的,在镇这一级享受到的资源是微乎其微的。以土地指标为例,一个地方有了土地指标就有了发展的空间和基础,但土地指标到镇一级就少得可怜,大大压抑了它的发展空间。

这些我认为是可以做到的,浙江也做了许多尝试和探索,但是进展还比较迟缓。

第三是资源的供给。由于计划体制的资源是自上而下分配的,在镇这一级享受到的资源是微乎其微的。以土地指标为例,一个地方有了土地指标就有了发展的空间和基础,但土地指标到镇一级就少得可怜,大大压抑了它的发展空间。

中国新闻周刊:镇改市在基层推进的情况如何?

《小康》:您认为是什么原因呢?或者说,浙江在哪里卡壳了?

中国新闻周刊:镇改市在基层推进的情况如何?

李铁:2014年《国家新型城镇化规划》颁布以后,提出下放管理权限,更多地发挥中小城市和小城镇在经济发展的活力,也提出了把一部分特大镇设市的设想。但是到目前为止,四五年过去了,一个都没落实。

李铁:总的来说,我国现行整体设市政策尚存在欠缺,所以要尊重浙江撤镇扩权的首创精神,通过推行“撤镇设市”,可以为新兴的以建制镇为基础的中小城市发展提升活力。

李铁:2014年《国家新型城镇化规划》颁布以后,提出下放管理权限,更多地发挥中小城市和小城镇在经济发展的活力,也提出了把一部分特大镇设市的设想。但是到目前为止,四五年过去了,一个都没落实。

这里有很多原因,首先是利益分配。地方政府每年依靠各乡镇的税收作为财政支出的重要来源,这是靠行政管理权限获得的收益。如果实施镇改市,经济发展最有活力的空间被从行政区划中调整出去,直接影响到上级政府未来的收益预期。这是目前在镇改市过程中地方政府积极性不强的重要原因。其次是上级政府下辖的各部门阻力。对管理各小城镇的县级部门来说,则意味着权力大大缩水。

浙江遇到的问题主要来自两个方面,一是对上级政策不太了解;二是不知道上级领导有多大的决心,会不会遭到上一级政府的反对。这些年,无论是镇还是县,都明确地希望自己有独立的发展权,但官员们却不敢公开讲,只是私下里和我说,希望能够获得独立的发展权。

这里有很多原因,首先是利益分配。地方政府每年依靠各乡镇的税收作为财政支出的重要来源,这是靠行政管理权限获得的收益。如果实施镇改市,经济发展最有活力的空间被从行政区划中调整出去,直接影响到上级政府未来的收益预期。这是目前在镇改市过程中地方政府积极性不强的重要原因。其次是上级政府下辖的各部门阻力。对管理各小城镇的县级部门来说,则意味着权力大大缩水。

镇一级也有苦衷,因为每个镇的领导是上级下派的。被派去的干部如果提出要从县的管辖区分出去独立设市,进而影响到全县的利益。对不起,你可以走人。从基层来讲,这也让它没有办法过度强调或者推动镇改市的进程。

另外,在改革过程中,我们还建议一旦市被省管,希望能让所有的县级市、县都归省管,严格限制撤市改区、撤县改区,这也是未来的发展趋势。

镇一级也有苦衷,因为每个镇的领导是上级下派的。被派去的干部如果提出要从县的管辖区分出去独立设市,进而影响到全县的利益。对不起,你可以走人。从基层来讲,这也让它没有办法过度强调或者推动镇改市的进程。

基层不好提,上级又不支持,就造成镇改市在落实上会出现一定的困难。

《小康》:今年5月初,湖州市长兴县将要“撤县设区”的消息就引发了当地部分基层干部、工商业主和市民的抵制。

基层不好提,上级又不支持,就造成镇改市在落实上会出现一定的困难。

中国新闻周刊:从中央层面来看,镇改市的难点在哪里?

李铁:这种上级城市通过行政手段把一个独立城市划成区的做法,是比较糟糕的,这很容易使湖州把本级城市的行政权力、公共福利放大,把更多的优势要素集中起来,而这是违背经济发展规律和城市发展规律的。所以要严格限制撤市改区和撤县改区。城市自我管理和农村分治,也是回归了宪法的本义。

中国新闻周刊:从中央层面来看,镇改市的难点在哪里?

李铁:镇改市涉及到两类大问题。第一个是行政区划调整,这个归民政部管。第二,一旦行政区划调整以后,必须要进行机构编制的配套改革,主管这项业务的部门是中编办。一旦城镇的行政级别提高了,紧接而来的就是机构编制和人员开支问题,一定会造成编制的扩张,导致地方的行政成本过大。本来有一个县政府,突然之间又增加了一个县级单位,再增加好多机构人员开支,这是机构编制部门不愿意看到的。

扭转城市发展导向,应该是未来改革的重点

李铁:镇改市涉及到两类大问题。第一个是行政区划调整,这个归民政部管。第二,一旦行政区划调整以后,必须要进行机构编制的配套改革,主管这项业务的部门是中编办。一旦城镇的行政级别提高了,紧接而来的就是机构编制和人员开支问题,一定会造成编制的扩张,导致地方的行政成本过大。本来有一个县政府,突然之间又增加了一个县级单位,再增加好多机构人员开支,这是机构编制部门不愿意看到的。

过去曾经有过尝试。上世纪80年代福建的石狮就是镇改市试点。镇级政府直接设成县级市。当时对石狮市提出的改革要求是实现“小政府,大社会”。但是由于改革思路超前,与当时的计划经济体制发生了冲突。因为一个镇级的机构设置,已经赋予了县级的权限,但是并没有成立与上级政府机构设置相对应的县级部门。因此石狮市政府到任何一个上级有关部门申请获取资源的时候,得到的答复是只要不设置与上级政府配套的部门就得不到相应资源分配。在这种情况下,作为已经被批准为县级市的政府,不得不按照上级有关部门的要求,逐渐地恢复了传统的机构和编制的设置,最后导致了体制复归。

《小康》:您和您的团队是如何理解城镇化政策的?

过去曾经有过尝试。上世纪80年代福建的石狮就是镇改市试点。镇级政府直接设成县级市。当时对石狮市提出的改革要求是实现“小政府,大社会”。但是由于改革思路超前,与当时的计划经济体制发生了冲突。因为一个镇级的机构设置,已经赋予了县级的权限,但是并没有成立与上级政府机构设置相对应的县级部门。因此石狮市政府到任何一个上级有关部门申请获取资源的时候,得到的答复是只要不设置与上级政府配套的部门就得不到相应资源分配。在这种情况下,作为已经被批准为县级市的政府,不得不按照上级有关部门的要求,逐渐地恢复了传统的机构和编制的设置,最后导致了体制复归。

牵一发而动全身

李铁:我们所理解的城镇化政策是改革,因为城镇化要解决的是几亿进城农民的公共服务均等化问题,关系到利益结构的调整,所以必须通过改革来解决有关制度层面的问题。仅靠投资是无法带动城镇化的,否则只会固化当地居民和外来人口的福利格局。只有在改革的基础上,打破户籍、土地和行政管理体制上的障碍,提高城镇化质量,改善外来人口的公共服务,提升投资效率才能变为可能。

牵一发而动全身

中国新闻周刊:镇改市之后的行政级别是什么,是镇级市还是县级市?

《小康》:在理论界,陷入争论的问题是到底中国是该叫城镇化还是该叫城市化。

中国新闻周刊:镇改市之后的行政级别是什么,是镇级市还是县级市?

李铁:这里有很多路径可选。如果是镇级市,它和县里的关系怎么处理也是一个比较大的难题。按宪法来讲,城市是不能管城市的,目前都是委托管理。

李铁:中国现在有657个城市和19683个建制镇。城镇化的目标应该是指农民最终进入这些城市和建制镇。按照国际上一般对城市的认定,我们所有的建制镇镇区都可以叫做城市。可是在中国,建制镇的统计范畴是属于农村,而且建制镇又隶属于城市的管辖。如果我们提出城市化,那是否意味着各级城市政府利用自己管理上的优势权力,使得要素的走向更多地向城市倾斜?正是在这个基础上,我们要重新审视对城市体制的认定。

李铁:这里有很多路径可选。如果是镇级市,它和县里的关系怎么处理也是一个比较大的难题。按宪法来讲,城市是不能管城市的,目前都是委托管理。

当然这些镇不改行政级别先叫市也可以,但是这样的话就会出现很多类型的城市:镇级市、县级市、地级市、副省级城市、直辖市,把原来相对简单的关系变得更为复杂。

《小康》:对于老百姓而言,城市化或者城镇化的争论并不重要,关键是“以人为本”,大家最想要的是高水平的公共服务。

当然这些镇不改行政级别先叫市也可以,但是这样的话就会出现很多类型的城市:镇级市、县级市、地级市、副省级城市、直辖市,把原来相对简单的关系变得更为复杂。

如果改成县级市就涉及它的行政区划,你不能只管一个镇,可能要合并一些乡镇,就涉及这个镇周边的区域重新划分,增加很多新的行政区划单位。这也会涉及更大范围的利益结构的调整。

李铁:城镇间公共服务差距是怎样形成的呢?由于城市间行政地位的不平等、上下级城市存在着资源分配和公共资源管理的关系,使得城市资源的流向更多地集中在行政等级较高的城市。尤其是在上世纪八十年代以后,乡镇企业在沿海几个主要省区迅猛发展,广东、江苏、浙江、福建、山东等省几乎70%的经济活力集中在县以下。

如果改成县级市就涉及它的行政区划,你不能只管一个镇,可能要合并一些乡镇,就涉及这个镇周边的区域重新划分,增加很多新的行政区划单位。这也会涉及更大范围的利益结构的调整。

在改革开放之前,我国实行的是中央、省、县三级地方实体管理体制,而地、乡两级是派出机构,没有很多正式的机构和人员编制。但是到了80年代中期地改市、县改市和乡改镇以后,区域管理和城市管理合并为一体,每个级别的政府都实体化了,形成了一个城市管理区域的行政区划管理体制。也就是我们现在看到的中央、省、地和乡,每一级政府都设置了相对规范的相应机构和人员的编制。

由于城市经济的发展和县域经济的发展,分别促进了城市、县城和建制镇的发展,之后就促进了“地改市”、“县改市”和“乡改镇”,把原来的作为主管县域农村工作的地委行政公署撤销,直接实施了所谓的城市管理县乡和农村的体制,也就形成了所谓中国城市体制区别于其他国家城市的特点。

在改革开放之前,我国实行的是中央、省、县三级地方实体管理体制,而地、乡两级是派出机构,没有很多正式的机构和人员编制。但是到了80年代中期地改市、县改市和乡改镇以后,区域管理和城市管理合并为一体,每个级别的政府都实体化了,形成了一个城市管理区域的行政区划管理体制。也就是我们现在看到的中央、省、地和乡,每一级政府都设置了相对规范的相应机构和人员的编制。

镇改市看似容易,实际上是一个非常大的改革难题,牵一发而动全身。区域管理和城市管理到底是合为一体还是分开?是继续保持五级的实体政府管理体制,还是恢复到以往的三级管理、区域派出管理,然后再进行城市的自治管理?目前看,这是一个更大的改革。可以引发的变化和涉及的范围非常广,非常复杂,所以也不是一个简单的镇改市就可以解决的。这是一个大政策,需要中央在一定的时机内统筹通盘地去研究解决这类问题。

但是制定政策的时候,大家忘记了一个根本前提,实际上最有活力的经济主体是在县以下。而通过市带县,实际上是把发展权、管理权交给了市一级政府。下一级的发展权基本上被剥夺掉了,所以就形成了不平等的发展局面。弊病在于当强化行政管理控制的时候,面对日益膨胀、活跃的经济力量,而这种经济力量本身的活力恰恰却被行政权给阉割了。

镇改市看似容易,实际上是一个非常大的改革难题,牵一发而动全身。区域管理和城市管理到底是合为一体还是分开?是继续保持五级的实体政府管理体制,还是恢复到以往的三级管理、区域派出管理,然后再进行城市的自治管理?目前看,这是一个更大的改革。可以引发的变化和涉及的范围非常广,非常复杂,所以也不是一个简单的镇改市就可以解决的。这是一个大政策,需要中央在一定的时机内统筹通盘地去研究解决这类问题。

在改革过程中会带来什么?行政区划调整会增加利益矛盾,还是减少利益矛盾?是释放了活力,还是增加了负担?这些和经济发展、社会稳定都有直接关系,也和中国未来的行政管理体制改革,中央和地方管理改革紧密地连在一起,所以它是一个大课题。

从改革开放到现在,每一个城市、每一个镇都是相对独立的经济整体,它们创造了更多的非农资源,非农资源还要创造一定的税收。但是县以下并未实行分税制。在沿海发达地区,有些建制镇的经济发展水平和税收资源的能力达到甚至超过了中西部地区地级城市的水平,但因为这种资源分配和上缴的方式,使得他们的城区发展远远落后于上级主管县市的水平。目前,这种等级化的行政资源分配格局,仍然左右着我国城市发展公共服务水平差距的格局。

在改革过程中会带来什么?行政区划调整会增加利益矛盾,还是减少利益矛盾?是释放了活力,还是增加了负担?这些和经济发展、社会稳定都有直接关系,也和中国未来的行政管理体制改革,中央和地方管理改革紧密地连在一起,所以它是一个大课题。

中国新闻周刊:《2019年新型城镇化建设重点任务》提出“落实非县级政府驻地特大镇设市”,你如何解读?

《小康》:那么对于城镇化改革,您有什么建议?

中国新闻周刊:《2019年新型城镇化建设重点任务》提出“落实非县级政府驻地特大镇设市”,你如何解读?

李铁:强调落实是发改委提出的,这是一个改革的方向。镇改市是个大趋势,意味着中国14亿人口城镇化率达到70%以后,我们的城镇人口将达到9亿多。9亿多人口才670多个设市城市,城市人口和城市数量不匹配。肯定要放开设市,打开这个闸口给更多有条件的城市,让它有好的发展机会,释放活力、增加权力,责任和事权一体化。

李铁:要尽早地研究等级化的城市管理体制的改革和治理,至少可以先从省直管县开始着手解决,为减少地方行政管理层次,促进城市间的平等竞争,促进城市资源的合理配置和高效利用,打下良好的改革基础。扭转城市发展导向,应该是未来改革的重点。逐步地缩小外来人口和当地户籍人口的公共服务差距。改革也要涉及宏观经济体制的调整,特别是有关中央的分税制和转移支付政策,要根据城镇化的政策进行相应的改革。最后,如果中央政府真的希望在中小城市和小城镇推进有关城镇化的各项改革,那就应该把资源的配置向这些城镇倾斜。通过一系列改革来促进每一个中小城市和大城市的平等发展权,在这个平等发展权的基础之上,使要素按照市场化方向流动,使农民工、外来人口更多地融入城市,更多地创造出城市自身的活力,而在这种活力之下,人口要素向哪里流动,要尊重市场的选择。

李铁:强调落实是发改委提出的,这是一个改革的方向。镇改市是个大趋势,意味着中国14亿人口城镇化率达到70%以后,我们的城镇人口将达到9亿多。9亿多人口才670多个设市城市,城市人口和城市数量不匹配。肯定要放开设市,打开这个闸口给更多有条件的城市,让它有好的发展机会,释放活力、增加权力,责任和事权一体化。

中国新闻周刊:试点镇的情况如何?

中国新闻周刊:试点镇的情况如何?

李铁:从1995年开始的改革到现在基本上都倒退了,但我觉得这个倒退是正常的。本来也没通过法律、通过制度去约束,既然没有镇改市,有些权力我可以下放,也可以不下放。

李铁:从1995年开始的改革到现在基本上都倒退了,但我觉得这个倒退是正常的。本来也没通过法律、通过制度去约束,既然没有镇改市,有些权力我可以下放,也可以不下放。

当年57个试点镇,给它的改革权限已经有不少落实到位了,但是三年试验期到了以后说,不继续实行了。下一届班子领导换了,上面领导也换了,所有的领导都换了,这事就没人再去落实了。

当年57个试点镇,给它的改革权限已经有不少落实到位了,但是三年试验期到了以后说,不继续实行了。下一届班子领导换了,上面领导也换了,所有的领导都换了,这事就没人再去落实了。

从1995年开始改革到2014年颁布《国家新型城镇化规划》,20年过去了情况依旧。地方的活力还在,发展的势头也好,人口也在不断增长。在一些特大镇也都成立了很多分局,下放了一些管理权限,但是重要的如财政权限大部分都收回去了,这就是因为利益导致的一种结果。要想把它制度化,还得通过彻底的变革。

从1995年开始改革到2014年颁布《国家新型城镇化规划》,20年过去了情况依旧。地方的活力还在,发展的势头也好,人口也在不断增长。在一些特大镇也都成立了很多分局,下放了一些管理权限,但是重要的如财政权限大部分都收回去了,这就是因为利益导致的一种结果。要想把它制度化,还得通过彻底的变革。

强镇改革的未来之路

强镇改革的未来之路

中国新闻周刊:经济发达地区强镇的影响力还会持续增加吗?

中国新闻周刊:经济发达地区强镇的影响力还会持续增加吗?

李铁:像上个世纪八九十年代那种影响力,可能不会有了。随着未来改革的深化,重新调整了行政区划布局,强镇的活力还会持续发挥作用。但是未来它的工业规模变化不会像过去那样庞大。我们已经注意到在珠三角地区,服务业比重在增加,每年大概不到一个百分点,工业增速以每年不到一个百分点的速度在下降。

李铁:像上个世纪八九十年代那种影响力,可能不会有了。随着未来改革的深化,重新调整了行政区划布局,强镇的活力还会持续发挥作用。但是未来它的工业规模变化不会像过去那样庞大。我们已经注意到在珠三角地区,服务业比重在增加,每年大概不到一个百分点,工业增速以每年不到一个百分点的速度在下降。

下降的原因是进入工业化中后期实现产业替代,服务业的作用会加强,特大镇的工业集聚功能就会弱化。因为2600万外来人口在珠三角地区,特大镇的工业功能弱化了,服务业的作用会增加,城市的作用就会进一步去发挥。

下降的原因是进入工业化中后期实现产业替代,服务业的作用会加强,特大镇的工业集聚功能就会弱化。因为2600万外来人口在珠三角地区,特大镇的工业功能弱化了,服务业的作用会增加,城市的作用就会进一步去发挥。

以工业为主导的都市圈发展模式会逐渐由以超大城市或特大城市的中心区向外扩散,向都市圈边缘地区扩散。产业的扩散和外溢会改变全区域的产业格局和城市格局,那时候一些小城市和特大镇将围绕大都市形成星罗棋布的卫星城,这是市场根据产业落地的成本变化引发的空间格局的变化。

以工业为主导的都市圈发展模式会逐渐由以超大城市或特大城市的中心区向外扩散,向都市圈边缘地区扩散。产业的扩散和外溢会改变全区域的产业格局和城市格局,那时候一些小城市和特大镇将围绕大都市形成星罗棋布的卫星城,这是市场根据产业落地的成本变化引发的空间格局的变化。

中国新闻周刊:我们是否在走发达国家曾经走过的路径?

中国新闻周刊:我们是否在走发达国家曾经走过的路径?

李铁:有些规律是国际化的,这是不可避免的。城市发展肯定有一个先集中后分散的过程。现在来看,工业和产业向某一个特大城市集中,这种趋势在我国的中西部地区仍然在持续,但是在局部地区,像京津冀、长三角和珠三角,已经开始了产业向周边扩散的过程,就是随着工业化进程逆都市化的一个过程。

李铁:有些规律是国际化的,这是不可避免的。城市发展肯定有一个先集中后分散的过程。现在来看,工业和产业向某一个特大城市集中,这种趋势在我国的中西部地区仍然在持续,但是在局部地区,像京津冀、长三角和珠三角,已经开始了产业向周边扩散的过程,就是随着工业化进程逆都市化的一个过程。

逆都市化,就是工业企业离开核心城市,在周边进行布局的过程。同时消费的逆都市化和住宅的郊区化,包括外来人口落户在小城市和小城镇都会相应发生。如何根据这种趋势,调整城市管理政策、行政区划政策,也是一个大趋势。

逆都市化,就是工业企业离开核心城市,在周边进行布局的过程。同时消费的逆都市化和住宅的郊区化,包括外来人口落户在小城市和小城镇都会相应发生。如何根据这种趋势,调整城市管理政策、行政区划政策,也是一个大趋势。

但是在中西部地区,比如湖北,还在向武汉集中,河南向郑州集中,四川向成都集中,陕西向西安集中。但是到了千万人口以后,它就慢慢地向周边去发展,这是产业空间变化的客观规律。

但是在中西部地区,比如湖北,还在向武汉集中,河南向郑州集中,四川向成都集中,陕西向西安集中。但是到了千万人口以后,它就慢慢地向周边去发展,这是产业空间变化的客观规律。

中国新闻周刊:通过一系列的改革试点,你觉得下一步的突破口在哪里?

中国新闻周刊:通过一系列的改革试点,你觉得下一步的突破口在哪里?

李铁:镇改市应该是个大趋势,但是这个突破面临着太多的困难。这需要我们对中国的行政区划调整与未来的城镇化进程结合起来通盘考虑,解决行政管理层次过多、城市管理和区域管理不分、高等级城市行政成本过高、债务过高等问题,必须要发挥行政区划调整的手段,必须要通过降低土地成本、体制成本,并激发最具有活力的特大镇和中小城市的活力,这是一个重要的改革手段。如果我们不能有效运用这个手段,降低发展成本,我们可能会错过最好的发展时机。

李铁:镇改市应该是个大趋势,但是这个突破面临着太多的困难。这需要我们对中国的行政区划调整与未来的城镇化进程结合起来通盘考虑,解决行政管理层次过多、城市管理和区域管理不分、高等级城市行政成本过高、债务过高等问题,必须要发挥行政区划调整的手段,必须要通过降低土地成本、体制成本,并激发最具有活力的特大镇和中小城市的活力,这是一个重要的改革手段。如果我们不能有效运用这个手段,降低发展成本,我们可能会错过最好的发展时机。

这些年城市在国民经济发展中起到了巨大作用,但是由于城市管理和区域管理过度统一,导致了高等级城市权限过大、投入过高,把大量资源投入城市,忽视中小城市的发展和乡村地区的发展,也是造成城市债务增加的一个重要的原因。

这些年城市在国民经济发展中起到了巨大作用,但是由于城市管理和区域管理过度统一,导致了高等级城市权限过大、投入过高,把大量资源投入城市,忽视中小城市的发展和乡村地区的发展,也是造成城市债务增加的一个重要的原因。

在推进镇改市和小城镇发展的过程中要遵循一个规律,它当年之所以发展得快,是因为体制成本、各类要素成本低。要降低管理成本、体制成本、要素成本,不能复制以卖地招商引资搞城市建设的传统发展路径,否则债务会越来越高,只不过是从一个空间向另一个空间转化。

在推进镇改市和小城镇发展的过程中要遵循一个规律,它当年之所以发展得快,是因为体制成本、各类要素成本低。要降低管理成本、体制成本、要素成本,不能复制以卖地招商引资搞城市建设的传统发展路径,否则债务会越来越高,只不过是从一个空间向另一个空间转化。

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